BOPA: toetsing aan criterium evenwichtige toedeling functies aan locaties
Vanaf 1 januari 2024 spreken we niet meer over een omgevingsvergunning voor het buitenplans afwijken, maar over een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Inmiddels is er een aantal uitspraken van de rechtbank verschenen over de BOPA en het toetsingskader. Steeds duidelijker wordt hoe de rechterlijke toetsing verloopt van het criterium van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en welke aspecten hierbij een rol spelen. In deze blog bespreek ik twee recente uitspraken over de BOPA.
Rechtbank Gelderland 29 maart 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:1822)
In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland is, voor zover bekend, voor het eerst de toetsing van een omgevingsvergunning voor een BOPA aan de orde. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de verleende omgevingsvergunning voor het huisvesten van maximaal 80 oorlogsvluchtelingen uit Oekraïne en maximaal 10 statushouders in een hotel in Epe voor de duur van 3 jaar.
De omgevingsvergunning voorziet in een BOPA. Op grond van artikel 5.1 lid 1 aanhef en onder a Ow is het verboden om een dergelijke activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels voor de verlening van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. In het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij de voorzieningenrechter was de vraag aan de orde of het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat het toestaan van de opvang van de vluchtelingen voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat er een ruimtelijke onderbouwing aan de omgevingsvergunning ten grondslag ligt. Daarin is beoordeeld of er onevenredige gevolgen te verwachten zijn voor het woon- en leefklimaat van verzoekers. Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat dit niet het geval is. De voorzieningenrechter kan dit standpunt volgen. Op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is het namelijk ook nu (planologisch) mogelijk dat er recreanten in het hotel overnachten. Daarnaast verzet het omgevingsplan zich er niet tegen dat het hotel helemaal vol zit. Die (maximaal planologisch mogelijke) situatie moet de voorzieningenrechter als uitgangspunt nemen. Een verschil met de omgevingsvergunning is dat de personen die nu opgevangen worden een langere periode op deze locatie zullen verblijven dan de recreanten die zijn toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Een ander verschil is volgens de voorzieningenrechter dat er na de verbouwing ook een beperkt aantal extra mensen kunnen worden opgevangen. Voor wat betreft de gevolgen hiervan voor het woon- en leefklimaat van omwonenden (zoals geuroverlast, geluidshinder en de luchtkwaliteit) zal dit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter maar beperkt verschil maken. Dat geldt te meer nu de opvang alleen voor de duur van 3 jaar is vergund. Op eigen terrein is er bovendien voldoende gelegenheid voor parkeren. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Rechtbank Gelderland 11 april 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:2126)
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorzieningen tegen de door het college aan het COA verleende omgevingsvergunning (BOPA) voor het opvangen van maximaal 276 asielzoekers in een hotel voor de duur van 6 maanden. Uit deze uitspraak bespreek ik de onderdelen de beoordeling van het aspect (sociale) veiligheid / overlast en de mate van participatie.
Sociale veiligheid en overlast
De sociale veiligheid en de te verwachten overlast zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter aspecten die het college bij de beoordeling of er sprake is van ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ moet betrekken bij zijn besluitvorming. Voor asielzoekers geldt namelijk dat er, in vergelijking met recreanten, mogelijk andere veiligheidsrisico’s zijn (en er zich dus ook andere overlast zou kunnen voordoen). De voorzieningenrechter stelt echter vast dat er een veiligheidsplan is opgesteld en dit veiligheidsplan bevat voorwaarden die dienen ter bescherming van de op te vangen asielzoekers, maar ook ter bescherming van de omwonenden. Het veiligheidsplan bevat tevens maatregelen voor als er zich incidenten zouden voordoen. Dit plan met maatregelen maakt deel uit van de vergunning en bij het niet naleven ervan kan een handhavingsverzoek worden ingediend. Geen reden om de BOPA te schorsen.
Participatie
De Omgevingswet zet in op participatie voorafgaand aan besluitvorming. Volgens de rechter is het uitgangspunt onder de Omgevingswet dat participatie door de initiatiefnemer vrijwillig is, maar dat de raad gevallen kan aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Dat was hier het geval. De voorzieningenrechter wijst erop dat de wetgever niet heeft bepaald wanneer er (bij verplichte participatie) sprake is van onvoldoende participatie. De voorzieningenrechter neemt aan dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van het college dat de mate van participatie voldoende is. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het project naar haar aard met behoorlijke spoed moet worden verricht, gelet op het grote maatschappelijk belang bij het spoedig opvangen van asielzoekers vanwege de opvangcrisis. Verder merkt de rechter op dat met participatie niet wordt beoogd om unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen. Dat kan ook niet. Het doel van participatie is wel om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming, maar participatie gaat dus niet zó ver dat de inbreng van omwonenden vervolgens ook van beslissende betekenis is. Participatie kan het draagvlak bij de burger zeker vergroten, maar heeft dus niet automatisch tot gevolg dat dit ook leidt tot een voor alle omwonenden wenselijke beslissing. Daarbij komt ook dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een ontwikkeling alleen doorgang kan vinden als daarvoor voldoende draagvlak bij omwonenden bestaat.
Juridisch advies is altijd maatwerk. Deze blog bevat algemene informatie. Hoewel het artikel met veel aandacht en zorgvuldigheid is geschreven, is het verstandig om in een voorkomend geval altijd deskundig juridisch advies in te winnen. (Lees onze disclaimer).
