Stikstofproblematiek

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste Nederlandse bestuursrechter, heeft op 29 mei 2019 geoordeeld dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet als basis mag dienen voor toestemmingen voor activiteiten die tot een hogere stikstofdepositie leiden. Op basis van het PAS werd vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden (zogenaamde Natura 2000-gebieden) alvast een toestemming gegeven voor een activiteit die mogelijk schadelijk kan zijn voor die gebieden. Dat is volgens de Raad van State in strijd met het Europese natuurbeschermingsrecht.

Neen. De Raad van State heeft op 29 mei 2019 twee belangrijke uitspraken gedaan. De ene uitspraak gaat over het beweiden van vee en het bemesten van landbouwgronden. Die uitspraak is met name voor de agrarische sector van belang. In de andere uitspraak heeft de Raad van State een streep gezet door het PAS (zie het antwoord op vraag 1). Deze uitspraak is van belang voor iedere activiteit die stikstofdepositie tot gevolg heeft. Dat kan dus ook een afval- en recyclingbedrijf zijn. Zo zette de rechtbank Noord-Nederland op 3 oktober 2019 een streep door de natuurvergunning van EEW in Delfzijl voor een derde verbrandingslijn. De provincie Groningen moet een nieuw besluit nemen en nog eens goed kijken naar de stikstofgevolgen.

Bij stikstofdepositie wordt vaak ten onrechte alleen gedacht aan veehouderijen. Maar ook bij industriële processen kan stikstof vrijkomen. Denk aan uitlaatgassen van vrachtwagens en andere voer- en vaartuigen, materieel, machines, installaties etc. Omdat stikstof tot op grote afstand van de bron neerslaat en er in Nederland 118 overbelaste Natura 2000-gebieden zijn, is voor bijna ieder project in Nederland de PAS-uitspraak relevant

De Raad van State heeft al eerder geoordeeld dat elke toename van stikstofdepositie, hoe gering ook (bijv. van 0,02 mol/ha/jr), op een al overbelast Natura 2000-gebied significante gevolgen kan hebben, zodat nader onderzoek nodig is.  

Aanvankelijk leek het erop dat een project waarvoor een onherroepelijke natuurvergunning geldt, niet meer ter discussie kon worden gesteld. De rechtbank Oost-Brabant oordeelde in augustus 2019 anders: als een natuurvergunning niet voldoet aan de Europese natuurregelgeving dan kan deze weer worden ingetrokken. Voor de relatie met het bestemmingsplan, zie vraag 15.

De consequentie van de PAS-uitspraak is dat voor alle gemelde activiteiten alsnog een vergunningplicht geldt. Melders hebben te goeder trouw gehandeld: zij mochten erop vertrouwen dat zij met het doen van de melding voldeden aan de natuurwet- en regelgeving. Dat betekent dat het bevoegd gezag in beginsel niet actief handhavend zal optreden wegens het ontbreken van een natuurvergunning. Ook zullen handhavingsverzoeken, gegeven het traject van legalisatie, worden afgewezen.

Er zijn in totaal 3637 meldingen ingediend, goed voor een indicatieve stikstofdepositiebijdrage van ongeveer 11 mol/ha/jr. Deze meldingen zullen door de overheid zoveel als mogelijk worden gelegaliseerd. De hiervoor vereiste depositieruimte komt vrij uit de ontwikkelreserves die ontstaan door de reducerende maatregelen, zie voor de maatregelen vraag 24. Er zal een ontwikkelreserve van minimaal 20 mol/ha/jr worden ingesteld, waarvan dus 11 mol/ha/jr zal worden gebruikt voor de legalisering van het merendeel van de meldingen.

De consequentie van de PAS-uitspraak is dat voor deze activiteiten alsnog een vergunningplicht geldt. De stikstofdepositie veroorzaakt door de vergunningvrije activiteiten onder het PAS worden voor het einde van het jaar in kaart gebracht. Als deze activiteiten in beeld zijn gebracht zal een passende oplossing worden bedacht. Het ligt in de lijn der verwachting dat deze activiteiten ook zullen worden gelegaliseerd. Totdat de passende oplossing is bedacht en inwerking is getreden, zal net zoals bij meldingen (zie vraag 6) niet actief worden gehandhaafd. 

Met de PAS-uitspraak is een streep gezet door de ‘collectieve’ passende beoordeling. Dat betekent niet per definitie dat geen natuurvergunning verleend kan worden voor uw project. We vallen nu terug op de op de systematiek van vóór het PAS (voor 1 juli 2015) met de mogelijkheid van intern en extern salderen op basis van de beleidsregels van de provincies (zie vraag 24).

Indien op voorhand duidelijk is dat een project geen significant verslechterende of verstorende effecten op een Natura 2000-gebied teweegbrengt, is geen natuurvergunning nodig. Hier is in beginsel sprake van als uit een uitgevoerde AERIUS-berekening geen stikstoftoename blijkt (0,00). Heeft het project wel enige verslechterende effecten, maar is uitgesloten dat deze effecten significant zijn, dan is het project vergunningplichtig maar kan een vergunning zonder passende beoordeling worden verleend. Wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het project significant verstorende of verslechterende gevolgen heeft, dan is het project vergunningplichtig en dient in ieder geval een passende beoordeling te worden gemaakt.

Er wordt gekeken naar de mogelijkheden van een nieuwe drempelwaarde voor de vergunningplicht. Een drempelwaarde is echter nog niet vastgesteld. Het ultieme redmiddel is het doorlopen van de zogenaamde ADC-toets (zie vraag 9).

ADC staat voor Alternatieven, Dwingende redenen van openbaar belang en Compensatie. Wanneer op basis van een passende beoordeling wordt geconcludeerd dat sprake is van significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden, dan is een aantal opties denkbaar. De conclusie kan zijn dat de ontwikkeling niet door mag gaan of uitsluitend plaats kan vinden in afgeslankte of aangepaste vorm. In uitzonderlijke situaties kan de ADC-toets worden doorlopen. Dit betreft een (zware) toets waarbij zorgvuldig getoetst dient te worden aan de volgende drie cumulatieve criteria:

A: alternatieven/oplossingen ontbreken. De vraag is of het plan of project op een andere locatie kan worden gerealiseerd of dat er een alternatieve oplossing voor het plan is die geen of een geringe aantasting van de betrokken Natura 2000-gebieden tot gevolg heeft;
B: er is een dwingende reden van groot openbaar belang (met inbegrip van sociale of economische redenen). De vraag die beantwoord moet worden is of de realisering van de ontwikkeling op de lange termijn zwaarder moet wegen dan het belang van het behoud van de waarden in een Natura 2000-gebied;
C: de nodige compenserende maatregelen worden getroffen. De schadelijke effecten van een ontwikkeling moeten worden gecompenseerd. Deze compensatie dient uitgewerkt te zijn in een compensatieplan.

Let op: een ADC-toets is een zware weg die voor individuele projecten slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan worden toegepast.

Intern salderen houdt in dat stikstofeffecten voorkomen kunnen worden door binnen het project zelf maatregelen te treffen. Denk bijvoorbeeld aan het inzetten van elektrisch materieel.

Ontwerpvergunningen die zijn gebaseerd op het PAS en waarvoor dus nog geen definitief besluit is genomen, zullen door de bevoegde gezagen in principe worden ingetrokken. Er zal dan bekeken moeten worden of het project door een aanpassing of aanvulling van de aanvraag (bijvoorbeeld door nieuw onderzoek) toch vergund kan worden. Ook kan hierbij gekeken worden naar de mogelijkheden die geboden worden met betrekking tot intern en extern salderen (zie vraag 25).

Uitbreidingsplannen (ook kleinschalig) kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie ter plaatse van stikstofgevoelige habitattypen in een Natura 2000-gebied. Deze toename kan het gevolg zijn van bouwwerkzaamheden in de aanlegfase (bijvoorbeeld als gevolg van de aanvoer van bouwmaterialen naar en grondverzet op de bouwlocatie). Het in gebruik nemen van de uitbreiding (de gebruiksfase) kan ook leiden tot een toename van de stikstofdepositie. Bijvoorbeeld als gevolg van toenemend vrachtwagenverkeer en het in gebruik nemen van nieuwe machines en installaties die stikstof uitstoten.

Als sprake is van een toename van de stikstofdepositiebijdrage in de aanlegfase wil dat echter niet meteen zeggen dat significante effecten niet zijn uitgesloten op een Natura 2000-gebied. Indien de stikstofdepositiebijdrage gering en tijdelijk is, kan in bepaalde gevallen een natuurvergunning worden verleend.

Initiatiefnemers zullen op een andere wijze moeten aantonen dat hun project geen significant verslechterende of verstorende effecten heeft op Natura 2000-gebieden. Pas daarna kan een toestemming worden verleend. De “collectieve” passende beoordeling van het PAS mag immers niet meer worden gebruikt. Per project zal moeten worden beoordeeld of daarna ook nog een natuurvergunning is vereist, en zo ja, of deze kan worden verleend. 

Voor de meeste projecten zijn Gedeputeerde Staten van de betrokken provincie het bevoegd gezag (in een aantal gevallen de minister van LNV). Zij dienen te beoordelen of voor een project een natuurvergunning is vereist. Voor bestemmingsplannen geldt geen natuurvergunningplicht, maar een bestemmingsplan moet wel voldoen aan de eisen van de Wnb. Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan zal dus moeten worden beoordeeld of mogelijk significant negatieve effecten kunnen ontstaan op Natura 2000-gebieden. Dat kan in de vorm van een voortoets en, indien daar aanleiding toe is, een individuele passende beoordeling op bestemmingsplanniveau.

Neen. Wanneer een natuurvergunning voor een project onherroepelijk is geworden, kan daarvan gebruik worden gemaakt. Intrekking is wel mogelijk (zie vraag 5).

Voor bestemmingsplannen waartegen nog een beroepsprocedure loopt en waarin beroepsgronden naar voren zijn gebracht die betrekking hebben op het PAS, zijn de PAS-uitspraken van belang.

Met AERIUS Calculator kan de stikstofdepositie voor een ruimtelijke ontwikkeling in kaart worden gebracht. AERIUS berekent, op basis van de ingevoerde gegevens, de te verwachten stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelige habitat in een Natura 2000-gebied. De Raad van State heeft geoordeeld dat AERIUS in beginsel bruikbaar is, maar minder geschikt was voor depositieberekeningen op korte afstand van de bron. Mede naar aanleiding van de PAS-uitspraak is AERIUS Calculator meerdere keren aangepast. De ‘tekortkomingen’ zijn eruit gehaald, waardoor het rekenmodel tegenwoordig wel gebruikt kan worden voor depositieberekeningen op korte afstand van de bron.

Er is niet in algemene zin een afstandsnorm te geven die gebruikt kan worden als motivering dat significante gevolgen op geen enkel Natura 2000-gebied op voorhand kunnen worden uitgesloten.

Er is (nog) geen drempelwaarde voor de toename van de stikstofdepositie die gebruikt kan worden als motivering dat significant negatieve gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten. Significant negatieve gevolgen kunnen op voorhand wel worden uitgesloten als met AERIUS wordt berekend dat de stikstofdepositie lager is dan 0,004 mol/ha/jr. Het gaat dan namelijk om een stikstofdepositie van (afgerond) 0,00 mol/ha/jr. De onder het PAS-beoordelingskader gehanteerde drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jr is niet (meer) bruikbaar. Er wordt onderzocht of een drempelwaarde ecologisch en juridisch houdbaar is. In de Spoedwet is wel een juridische grondslag opgenomen om een nieuwe drempelwaarde vast te stellen, zie vraag 21.

'Nederland zit op slot’ is een veelgehoorde verzuchting. De Minister van LNV gaf het Adviescollege Stikstofproblematiek, onder leiding van oud-minister en oud-commissaris van de Koning, Johan Remkes, opdracht te adviseren en oplossingsrichtingen aan te reiken. Op 25 september 2019 bracht het Adviescollege zijn eerste adviesrapportage uit. De boodschap luidde dat de uitstoot van stikstof substantieel omlaag moet. Hiervoor moesten op korte termijn maatregelen worden genomen in de industrie, veehouderij, mobiliteit en bouwsector.

Volgens het Adviescollege was de huidige stikstofproblematiek zodanig complex, dat de vergunningverlening op korte termijn niet volledig op gang kon worden gebracht. Om uit de impasse te geraken, dienden maatregelen te worden getroffen die gericht waren op emissiereductie. Tegelijkertijd was het advies om versneld herstel- en verbetermaatregelen uit te voeren in de kwetsbare Natura 2000-gebieden. Het adviescollege adviseerde een gebiedsgerichte aanpak, die is gekoppeld aan de mate waarin de kritische depositiewaarde werd en nog steeds wordt overschreden.

Het Adviescollege adviseerde de provincies op korte termijn in beeld te brengen in hoeverre verschillende industriële sectoren een negatieve bijdrage leveren aan de stikstofdepositie, welke maatregelen nodig zijn en welk (activerend) overheidsbeleid kan worden gevoerd voor het stimuleren van de toepassing van nieuwe technieken en voor innovaties in de industriële sector. Volgens het Adviescollege: “Steeds vanuit een integrale blik van het stikstofprobleem in samenhang met klimaatdoelen en de transitie naar duurzame energie.”

Het Adviescollege heeft inmiddels het eindadvies over de structurele aanpak gepubliceerd, zie vraag 20. 

Het eindadvies, met de titel ‘Niet alles kan overal’, is op 8 juni 2020 gepubliceerd. Het Adviescollege heeft de hoofddoelstelling als volgt geformuleerd: het totale pakket aan aanbevelingen moet leiden tot een geloofwaardige, integrale en gewaarborgde programmatische aanpak die leidt tot het realiseren van de natuurdoelstellingen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd en die tevens onderdeel zijn van Europese afspraken.

Het Adviescollege heeft twee hoofdopgaven opgenomen – Natuurherstel en Stikstofaanpak – om deze hoofddoelstelling te realiseren. Per hoofdopgave zijn aanbevelingen geformuleerd. Zo wordt met betrekking tot natuurherstel aanbevolen om herstel- en beheermaatregelen te treffen en de hydrologische condities waar nodig aan te passen. Ook wordt aanbevolen om de veerkracht en de robuustheid van natuurgebieden te versterken door het creëren van overgangsgebieden en door onderlinge verbindingen (corridors).

De hoofdopgave Stikstofaanpak laat zich opdelen in twee deelopgaven: Reductie NH3-emissies en Reductie NOx-emissies. De reductie van NH3-emissies dient te worden gerealiseerd op basis van gebiedspecifiek maatwerk, vanwege de directe relatie tussen emissie en depositie. Voor de reductie van NOx-emissies adviseert het Adviescollege een generieke aanpak, waarbij aanbevelingen voor verschillende sectoren (mobiliteit, industrie, energiebedrijven en de bouw) zijn geformuleerd. Een van de aanbevelingen voor de industrie is bijvoorbeeld dat bij eventuele piekbelasters of verouderde installaties gericht maatwerk moet worden geleverd door handhaving van de toepassing van de ‘Best Beschikbare Technieken’ (BBT).

Op 1 januari 2020 is de Spoedwet in werking getreden. Het is de juridische basis voor verschillende maatregelen om de stikstofproblematiek aan te pakken. Zo voorziet de Spoedwet in een aantal maatregelen om een gecoördineerde en versnelde aanpak van deze problematiek mogelijk te maken. De wet voorziet in: 

> De juridische borging van het gebruik van een stikstofregistratiesysteem en/of het instellen van een drempelwaarde voor de vergunningplicht; en
> een juridische grondslag om de stikstofuitstoot door de veehouderij via het veevoerspoor terug te dringen; en
> versnelde procedures op grond van de Crisis- en herstelwet voor natuurherstelmaatregelen; en
> het vervallen van de vergunningplicht voor activiteiten met niet significante effecten voor Natura 2000-gebieden.

Daarnaast wijzigt de wet verschillende artikelen in onder andere de Wet natuurbescherming en de Meststoffenwet. Door deze wijziging in de Wet natuurbescherming is de vergunningplicht voor activiteiten met niet-significante effecten voor Natura 2000-gebieden komen te vervallen.

In het stikstofregistratiesysteem wordt per natuurgebied geregistreerd welke effecten de gerealiseerde stikstofreducerende maatregelen hebben. Hierdoor wordt duidelijk waar ruimte ontstaat voor het verlenen van vergunning. Het stikstofregistratiesysteem is op 24 maart 2020 open gegaan voor woningbouwprojecten en toestemmingsverlening voor zeven infrastructurele projecten. De stikstofruimte die onder andere wordt gecreëerd met het verlagen van de maximumsnelheid kan voor 70% worden besteed aan deze ruimtelijke ontwikkelingen. De overige 30% van de stikstofruimte wordt ingezet voor natuurherstel en mag dus niet opnieuw worden gebruikt voor bijvoorbeeld nieuwbouw. Uiteindelijk zal het stikstofregistratiesysteem kunnen worden gebruikt voor meerdere natuurvergunningplichtige activiteiten.

De Minister van LNV heeft de Tweede Kamer op 24 april 2020 schriftelijk geïnformeerd over de voortgang omtrent de stikstofproblematiek en specifiek over de structurele aanpak ervan. De structurele aanpak bestaat op hoofdlijnen uit de volgende elementen:

> maatregelen ten behoeve van natuurbehoud en -herstel, hiervoor zijn vele miljoenen euro’s uitgetrokken door het kabinet;
> natuurinclusieve ruimtelijke inrichting, hierbij gaat het bijv. om agrarisch natuurbeheer door boeren of zonneparken gecombineerd met natuurontwikkeling;
> streefwaarde stikstofreductie voor 2030;
> bronmaatregelen gericht op stikstofreductie;
> monitoring en bijsturing van de maatregelen; en
> uitwerking van gebiedsgerichte aanpak en regelgeving.

Daarnaast geeft de Minister van LNV aan dat het verleasen van stikstofruimte binnenkort tot de mogelijkheden behoort, waardoor aan activiteiten met een tijdelijke en relatief beperkte stikstofdepositie een vergunning kan worden verleend. 

Om de stikstofproblematiek aan te pakken zijn al verschillende concrete maatregelen genomen, hierbij kan gedacht worden aan: 

> het verlagen van de maximumsnelheid op de autosnelwegen;
> via het veevoer de ammoniakuitstoot door dieren verlagen;
> een subsidieregeling voor de sanering van varkenshouderijen; en
> provinciale beleidsregels die voorzien in de mogelijkheid van extern en intern salderen.

Begin oktober 2019 stelden de provincies gezamenlijk nieuw stikstofbeleid vast: de beleidsregel intern en extern salderen. De provincies Friesland, Drenthe, Overijssel en Gelderland trokken het beleid onder druk van protesterende boeren kort na inwerkingtreding alweer in. De beleidsregels zijn inmiddels sinds 1 februari 2020 in alle provincies van kracht. 

Het beleid beoogt vergunningverlening weer op gang te brengen voor projecten waarbij saldering kan worden toegepast. Dit tegen de achtergrond dat de stikstofdepositie niet mag toenemen. 

Onder “intern salderen” wordt in de beleidsregel verstaan de situatie dat het aangevraagde project zelf niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de eerdere toestemming binnen de begrenzing van één project of locatie. “Extern salderen” is in de beleidsregel gedefinieerd als het deels of geheel intrekken van een toestemming voor stikstofemissie van één of meer activiteiten op een andere locatie ten behoeve van de verlening van een natuurvergunning voor een ander nieuw of gewijzigd project. Simpel gezegd: intern salderen is het binnen de eigen locatie treffen van maatregelen om de stikstofuitstoot niet te laten toenemen. Denk bijvoorbeeld aan het omschakelen van dieselmotoren naar elektrische motoren.

Extern salderen is het ‘opkopen’ en vervolgens inzetten van verdwijnende rechten van derden (de ‘saldogevende activiteit’) voor het eigen project. Vóór het PAS kon er al van deze saldering gebruik worden gemaakt, dus helemaal nieuw is het systeem niet. Nieuw is wel dat tenminste 30 procent van de saldogevende activiteit moet worden afgeroomd. Daarnaast moet zogenaamde ‘latente ruimte’ (onbenutte én niet gebruikte capaciteit) worden afgetrokken van de saldogevende activiteit. Daarmee willen de provincies waarborgen dat daadwerkelijk een daling van de stikstofdepositie wordt bereikt.