Stikstofproblematiek

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is eind mei 2019 gesneuveld. De Raad van State zette er een streep door. Met het PAS wilde de overheid bereiken dat zowel economische ontwikkelingen als realisatie van Natura 2000-instandhoudingsdoelen mogelijk worden. Daartoe was per Natura 2000-gebied een pakket aan beheermaatregelen opgesteld, gericht op het verbeteren van de kwaliteit van specifieke natuurdoelen.

Hieronder bespreken we een 20-tal gevolgen van de PAS-uitspraken voor de afval- en recyclingbranche. Ook besteden we aandacht aan de oplossingen die de overheid voor de korte en lange termijn heeft aangekondigd:

  1. Wat houdt de uitspraak van de Raad van State precies in?
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste Nederlandse bestuursrechter, heeft op 29 mei 2019 geoordeeld dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet als basis mag dienen voor toestemmingen voor activiteiten die tot een hogere stofstofdepositie leiden. Op basis van het PAS werd vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden (zogenaamde Natura 2000-gebieden) alvast een toestemming gegeven voor een activiteit die mogelijk schadelijk kan zijn voor die gebieden. Dat is volgens de Raad van State in strijd met het Europese natuurbeschermingsrecht.

  2. De uitspraak is toch alleen van belang voor de agrarische sector?
    Neen. De Raad van State heeft op 29 mei 2019 twee belangrijke uitspraken gedaan. De ene uitspraak gaat over het beweiden van vee en het bemesten van landbouwgronden. Die uitspraak is met name voor de agrarische sector van belang. In de andere uitspraak heeft de Raad van State een streep gezet door de PAS (zie het antwoord op vraag 1). Deze uitspraak is van belang voor iedere activiteit die stikstofdepositie tot gevolg heeft. Dat kan dus ook een afval- en recyclingbedrijf zijn. Zo zette de rechtbank Noord-Nederland op 3 oktober 2019 een streep door de natuurvergunning van EEW in Delfzijl voor een derde verbrandingslijn. De provincie Groningen moet een nieuw besluit nemen en nog eens goed kijken naar de stikstofgevolgen.

  3. Hoezo stikstofdepositie bij mijn afval- en recyclingbedrijf?
    Bij stikstofdepositie wordt vaak ten onrechte alleen gedacht aan veehouderijen. Maar ook bij industriële processen kan stikstof vrijkomen. Denk aan uitlaatgassen van vrachtwagens en andere voer- en vaartuigen, materieel, machines, installaties etc. Omdat stikstof tot op grote afstand van de bron neerslaat en er in Nederland 118 overbelaste Natura 2000-gebieden zijn, is voor bijna ieder project in Nederland de PAS-uitspraak relevant.

  4. Leidt elke toename van stikstof tot de conclusie dat sprake is van verstorende of significant verslechterende effecten?
    De Raad van State heeft al eerder geoordeeld dat elke toename van stikstofdepositie, hoe gering ook (bijv. van 0,02 mol N/ha/jr), op een al overbelast Natura 2000-gebied significante gevolgen kan hebben, zodat een passende beoordeling noodzakelijk is.

  5. Heeft de PAS-uitspraak gevolgen voor de voor mijn bedrijf verleende natuurvergunning?
    Aanvankelijk leek het erop dat een project waarvoor een onherroepelijke natuurvergunning geldt, niet meer ter discussie kon worden gesteld. De rechtbank Oost-Brabant oordeelde recent anders: als een natuurvergunning niet voldoet aan de Europese natuurregelgeving dan kan deze weer worden ingetrokken. bkelijk  Voor de relatie met het bestemmingsplan, zie vraag 14.

  6. Ik heb een melding op grond van de PAS ingediend. Wat betekent de PAS-uitspraak voor een melding?
    De consequentie van de PAS-uitspraak is dat voor alle gemelde activiteiten alsnog een vergunningplicht geldt. Melders hebben te goeder trouw gehandeld: zij mochten erop vertrouwen dat zij met het doen van de melding voldeden aan de natuurwet- en regelgeving. Dat betekent dat het bevoegd gezag in beginsel niet actief handhavend zal optreden wegens het ontbreken van een natuurvergunning. Waarschijnlijk zal ernaar gestreefd worden gemelde activiteiten te legaliseren.

  7. Ik heb een natuurvergunning nodig. Wat moet ik doen?
    Met de PAS-uitspraak is een streep gezet door de ‘collectieve’ passende beoordeling. Dat betekent niet per definitie dat geen natuurvergunning verleend kan worden voor uw project. We vallen nu terug op de op de systematiek van vóór de PAS (voor 1 juli 2015).

    Indien op voorhand duidelijk is dat een project geen significant verslechterende of verstorende effecten op een Natura 2000-gebied teweegbrengt, is geen natuurvergunning nodig. Heeft het project wel enige verslechterende effecten, maar is uitgesloten dat deze effecten significant zijn, dan is het project vergunningplichtig maar kan een vergunning zonder passende beoordeling worden verleend. Wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het project significant verstorende of verslechterende gevolgen heeft, dan is het project vergunningplichtig en dient in ieder geval een passende beoordeling te worden gemaakt. Het ultieme redmiddel is het doorlopen van de zogenaamde ADC-toets (zie het antwoord op vraag 8).  

  8. Wat is de ADC-toets?
    ADC staat voor Alternatieven, Dwingende redenen van openbaar belang en Compensatie. Wanneer op basis van een passende beoordeling wordt geconcludeerd dat sprake is van significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden, dan is een aantal opties denkbaar. De conclusie kan zijn dat de ontwikkeling niet door mag gaan of uitsluitend plaats kan vinden in afgeslankte of aangepaste vorm. In uitzonderlijke situaties kan de ADC-toets worden doorlopen. Dit betreft een (zware) toets waarbij zorgvuldig getoetst dient te worden aan de volgende drie cumulatieve criteria:

    A: alternatieven/oplossingen ontbreken. De vraag is of het plan of project op een andere locatie kan worden gerealiseerd of dat er een alternatieve oplossing voor het plan is die geen of een geringe aantasting van de betrokken Natura 2000-gebieden tot gevolg heeft;
    B: er is een dwingende reden van groot openbaar belang (met inbegrip van sociale of economische redenen). De vraag die beantwoord moet worden is of de realisering van de ontwikkeling op de lange termijn zwaarder moet wegen dan het belang van het behoud van de waarden in een Natura 2000-gebied;
    C: de nodige compenserende maatregelen worden getroffen. De schadelijke effecten van een ontwikkeling moeten worden gecompenseerd. Deze compensatie dient uitgewerkt te zijn in een compensatieplan.

    Let op: een ADC-toets is een zware weg die voor individuele projecten slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan worden toegepast.

  9. Wat betekent intern salderen?
    Intern salderen houdt in dat stikstofeffecten voorkomen kunnen worden door binnen het project zelf maatregelen te treffen. Denk bijvoorbeeld aan het inzetten van elektrisch materieel. De AERIUS Calculator zal binnenkort worden aangepast zodat er een rekentool beschikbaar is voor het intern salderen.

  10. Ik heb een ontwerp-natuurvergunning. Kan deze alsnog worden verleend?
    Ontwerpvergunningen die zijn gebaseerd op de PAS en waarvoor dus nog geen definitief besluit is genomen, zullen door de bevoegde gezagen in principe worden ingetrokken. Er zal dan bekeken moeten worden of het project door een aanpassing of aanvulling van de aanvraag (bijvoorbeeld door nieuw onderzoek) toch vergund kan worden.

  11. Kan een uitbreidingsplan van mijn afval- en recyclingbedrijf leiden tot een toename van stikstofdepositie?
    Uitbreidingsplannen (ook kleinschalig) kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie ter plaatse van stikstofgevoelige habitattypen in een Natura 2000-gebied. Deze toename kan het gevolg zijn van bouwwerkzaamheden in de aanlegfase (bijvoorbeeld als gevolg van de aanvoer van bouwmaterialen naar en grondverzet op de bouwlocatie). Het in gebruik nemen van de uitbreiding (de gebruiksfase) kan ook leiden tot een toename van de stikstofdepositie. Bijvoorbeeld als gevolg van toenemend vrachtwagenverkeer en het in gebruik nemen van nieuwe machines en installaties die stikstof uitstoten.

  12. Ons bedrijf is bezig met de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan om uitbreiding mogelijk te maken. Waar moeten we op letten?
    Initiatiefnemers zullen op op andere wijze moeten aantonen dat hun project geen significant verslechterende of verstorende effecten heeft op Natura 2000-gebieden. Pas daarna kan een toestemming worden verleend. De “collectieve” passende beoordeling van het PAS mag immers niet meer worden gebruikt. Per project zal moeten worden beoordeeld of een natuurvergunning is vereist, en zo ja, of deze kan worden verleend.

    Voor de meeste projecten zijn Gedeputeerde Staten van de betrokken provincie het bevoegd gezag (in een aantal gevallen de minister van LNV). Zij dienen te beoordelen of voor een project een natuurvergunning is vereist. Voor bestemmingsplannen geldt geen natuurvergunningplicht, maar een bestemmingsplan moet wel voldoen aan de eisen van de Wnb. Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan zal dus moeten worden beoordeeld of mogelijk significant negatieve effecten kunnen ontstaan op Natura 2000-gebieden. Dat kan in de vorm van een voortoets en, indien daar aanleiding toe is, een individuele passende beoordeling op bestemmingsplanniveau.

  13. Ik beschik over een onherroepelijke natuurvergunning. Hebben de PAS-uitspraken ook daarvoor consequenties?
    Neen. Wanneer een natuurvergunning voor een project onherroepelijk is geworden, kan daarvan gebruik worden gemaakt.

  14. Hebben de PAS-uitspraken gevolgen voor lopende bestemmingsplanprocedures?
    Voor bestemmingsplannen waartegen nog een beroepsprocedure loopt en waarin beroepsgronden naar voren zijn gebracht die betrekking hebben op de PAS, zijn de PAS-uitspraken van belang.

  15. Kan mijn milieuadviseur bij een stikstofberekening nog steeds gebruik maken van het rekenprogramma AERIUS calculator?
    Met AERIUS calculator kan de stikstofdepositie voor een ruimtelijke ontwikkeling in kaart worden gebracht. AERIUS berekent, op basis van de ingevoerde gegevens, de te verwachten stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelige habitat in een Natura 2000-gebied. De Raad van State heeft geoordeeld dat AERIUS in beginsel bruikbaar is, maar minder geschikt is voor depositieberekeningen op korte afstand van de bron. Het kan dus nodig zijn om aanvullende berekeningen uit te (laten) voeren.

  16. Is er een algemene afstandsnorm tot een Natura 2000-gebied die ik kan hanteren als motivering dat geen significant negatieve gevolgen zijn te verwachten?
    Er is niet in algemene zin een afstandsnorm te geven die gebruikt kan worden als motivering dat significante gevolgen op geen Natura 2000-gebied op voorhand kunnen worden uitgesloten.

  17. Is er een drempelwaarde voor de toename van de stikstofdepositie die gebruikt kan worden als motivering dat er geen significant negatieve gevolgen zijn te verwachten?
    Er is geen drempelwaarde voor de toename van de stikstofdepositie die gebruikt kan worden als motivering dat significant negatieve gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten. Dit betekent dat de onder het PAS-beoordelingskader gehanteerde drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jr niet (meer) bruikbaar is.

  18. Wat houdt het advies van de commissie Remkes precies is?
    'Nederland zit op slot’ is inmiddels een veelgehoorde verzuchting. De Minister van LNV gaf het Adviescollege Stikstofproblematiek, onder leiding van oud-minister en oud-commissaris van de Koning, Johan Remkes, opdracht te adviseren en oplossingsrichtingen aan te reiken. Op 25 september 2019  bracht het Adviescollege zijn eerste adviesrapportage uit. De boodschap luidt dat de uitstoot van stikstof substantieel omlaag moet. Hiervoor moeten op korte termijn maatregelen worden genomen in de industrie, veehouderij, mobiliteit en bouwsector.

    Volgens het Adviescollege is de huidige stikstofproblematiek zodanig complex, dat de vergunningverlening op korte termijn niet volledig op gang kan worden gebracht. Om uit de impasse te geraken, dienen maatregelen te worden getroffen die gericht zijn op emissiereductie. Tegelijkertijd is het advies om versneld herstel- en verbetermaatregelen uit te voeren in de kwetsbare Natura 2000-gebieden. Het adviescollege adviseert een gebiedsgerichte aanpak, die is gekoppeld aan de mate waarin de huidige kritische depositiewaarde wordt overschreden.

    Het Adviescollege adviseert  de provincies op korte termijn in beeld te brengen in hoeverre verschillende industriële sectoren een negatieve bijdrage leveren aan de stikstofdepositie, welke maatregelen nodig zijn en welk (activerend) overheidsbeleid kan worden gevoerd voor het stimuleren van de toepassing van nieuwe technieken en voor innovaties in de industriële sector. Volgens het Adviescollege: “Steeds vanuit een integrale blik van het stikstofprobleem in samenhang met klimaatdoelen en de transitie naar duurzame energie.”

    Het Adviescollege is bezig met een tweede adviesrapport, welke gericht zal zijn op de nieuwe aanpak van de stikstofproblematiek op de lange termijn. Dit tweede advies wordt volgend jaar verwacht.

  19. Hoe zien de oplossingen die de overheid heeft aangekondigd eruit?
    De Minister van LNV heeft de Tweede Kamer op 1 november 2019 schriftelijk geïnformeerd over de stand van zaken omtrent de stikstofproblematiek. Op korte termijn komt het kabinet met een set van maatregelen om de woningbouw vlot te trekken. Er wordt gewerkt aan een breder pakket van bronmaatregelen om een generieke drempelwaarde mogelijk te maken. Uiterlijk op 1 december 2019 wil het kabinet eenduidige afspraken maken met alle provincies over het stikstofbeleid. Begin december 2019 komen de provincies met een rapport waarin de voortgang van de herstelmaatregelen in Natura 2000-gebieden wort gepresenteerd. Ook kondigt het kabinet aan dat de verspreiding en depositie van stikstof beter in beeld te zullen brengen. Daarnaast wordt gewerkt aan het verbeteren van de meet- en rekenmethode. De eerste fase moet begin 2020 worden afgerond; het uitwerken van verbeteringen worden in juni 2020 verwacht.

  20. De provincies hebben nieuw beleid vastgesteld. Wat houdt dit beleid in?
    Begin oktober 2019 stelden de provincies gezamenlijk nieuw stikstofbeleid vast: de beleidsregel intern en extern salderen. De provincies Friesland, Drenthe, Overijssel en Gelderland trokken het beleid onder druk van protesterende boeren kort na inwerkingtreding alweer in. Het beleid beoogt vergunningverlening weer op gang te brengen voor projecten waarbij saldering kan worden toegepast. Dit tegen de achtergrond dat de stikstofdepositie niet mag toenemen.

    Onder “intern salderen” wordt in de beleidsregel verstaan de situatie dat het aangevraagde project zelf niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de eerdere toestemming binnen de begrenzing van één project of locatie. “Extern salderen” is in de beleidsregel gedefinieerd als het deels of geheel intrekken van een toestemming voor stikstofemissie van één of meer activiteiten op een andere locatie ten behoeve van de verlening van een natuurvergunning voor een ander nieuw of gewijzigd project. Simpel gezegd: intern salderen is het binnen de eigen locatie treffen van maatregelen om de stikstofuitstoot niet te laten toenemen. Denk bijvoorbeeld aan het omschakelen van dieselmotoren naar elektrische motoren.

    Extern salderen is het ‘opkopen’ en vervolgens inzetten van verdwijnende rechten van derden (de ‘saldogevende activiteit’) voor het eigen project. Vóór het PAS kon er al van deze saldering gebruik worden gemaakt, dus helemaal nieuw is het systeem niet. Nieuw is wel dat tenminste 30 procent van de saldogevende activiteit moet worden afgeroomd. Daarnaast moet zogenaamde ‘latente ruimte’ (onbenutte én niet gebruikte capaciteit) worden afgetrokken van de saldogevende activiteit. Daarmee willen de provincies waarborgen dat daadwerkelijk een daling van de stikstofdepositie wordt bereikt.

Heeft u nog vragen? Neem dan contact op Wilbert van Eijk via telefoonnumer 088 - 90 80 800, of per e-mail: w.eijk@vil.nl.