Programma Aanpak Stikstof (PAS)

Met het Programma Aanpak Stikstof wil men bereiken dat zowel economische ontwikkelingen als realisatie van Natura 2000-instandhoudingsdoelen mogelijk worden. Daartoe is per Natura 2000-gebied een pakket aan beheermaatregelen opgesteld, gericht op het verbeteren van de kwaliteit van specifieke natuurdoelen.

Hierbij bespreken we een 18-tal gevolgen van de PAS-uitspraken voor de afval- en recyclingbranche:

  1. Wat houdt de uitspraak van de Raad van State precies in?
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste Nederlandse bestuursrechter, heeft op 29 mei 2019 geoordeeld dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet als basis mag dienen voor toestemmingen voor activiteiten die tot een hogere stofstofdepositie leiden. Op basis van het PAS werd vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden (zogenaamde Natura 2000-gebieden) alvast een toestemming gegeven voor een activiteit die mogelijk schadelijk kan zijn voor die gebieden. Dat is volgens de Raad van State in strijd met het Europese natuurbeschermingsrecht.

  2. De uitspraak is toch alleen van belang voor de agrarische sector?
    Neen. De Raad van State heeft op 29 mei 2019 twee belangrijke uitspraken gedaan. De ene uitspraak gaat over het beweiden van vee en het bemesten van landbouwgronden. Die uitspraak is met name voor de agrarische sector van belang. In de andere uitspraak heeft de Raad van State een streep gezet door de PAS (zie het antwoord op vraag 1). Deze uitspraak is van belang voor iedere activiteit die stikstofdepositie tot gevolg heeft. Dat kan dus ook een afval- en recyclingbedrijf zijn.

  3. Hoezo stikstofdepositie bij mijn afval- en recyclingbedrijf?
    Bij stikstofdepositie wordt vaak ten onrechte alleen gedacht aan veehouderijen. Maar ook bij industriële processen kan stikstof vrijkomen. Denk aan uitlaatgassen van vrachtwagens en andere voer- en vaartuigen, materieel, machines, installaties etc. Omdat stikstof tot op grote afstand van de bron neerslaat en er in Nederland 118 overbelaste Natura 2000-gebieden zijn, is voor bijna ieder project in Nederland de PAS-uitspraak relevant.

  4. Leidt elke toename van stikstof tot de conclusie dat sprake is van verstorende of significant verslechterende effecten?
    De Raad van State heeft al eerder geoordeeld dat elke toename van stikstofdepositie, hoe gering ook (bijv. van 0,02 mol N/ha/jr), op een al overbelast Natura 2000-gebied significante gevolgen kan hebben, zodat een passende beoordeling noodzakelijk is.

  5. Heeft de PAS-uitspraak gevolgen voor de voor mijn bedrijf verleende natuurvergunning?
    Dat ligt eraan. Wanneer de natuurvergunning (op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (oud) of de huidige Wet natuurbescherming) onherroepelijk is, dan blijft de vergunning van kracht. Onherroepelijk wil zeggen dat tegen de vergunning geen of zonder succes beroep is aangetekend.  Voor de relatie met het bestemmingsplan, zie vraag 14.

  6. Ik heb een melding op grond van de PAS ingediend. Wat betekent de PAS-uitspraak voor een melding?
    De consequentie van de PAS-uitspraak is dat voor alle gemelde activiteiten alsnog een vergunningplicht geldt. Melders hebben te goeder trouw gehandeld: zij mochten erop vertrouwen dat zij met het doen van de melding voldeden aan de natuurwet- en regelgeving. Dat betekent dat het bevoegd gezag in beginsel niet actief handhavend zal optreden wegens het ontbreken van een natuurvergunning. Waarschijnlijk zal ernaar gestreefd worden gemelde activiteiten te legaliseren.

  7. Ik heb een natuurvergunning nodig. Wat moet ik doen?
    Met de PAS-uitspraak is een streep gezet door de ‘collectieve’ passende beoordeling. Dat betekent niet per definitie dat geen natuurvergunning verleend kan worden voor uw project. We vallen nu terug op de op de systematiek van vóór de PAS (voor 1 juli 2015).

    Indien op voorhand duidelijk is dat een project geen significant verslechterende of verstorende effecten op een Natura 2000-gebied teweegbrengt, is geen natuurvergunning nodig. Heeft het project wel enige verslechterende effecten, maar is uitgesloten dat deze effecten significant zijn, dan is het project vergunningplichtig maar kan een vergunning zonder passende beoordeling worden verleend. Wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het project significant verstorende of verslechterende gevolgen heeft, dan is het project vergunningplichtig en dient in ieder geval een passende beoordeling te worden gemaakt. Het ultieme redmiddel is het doorlopen van de zogenaamde ADC-toets (zie het antwoord op vraag 8).  

  8. Wat is de ADC-toets?
    ADC staat voor Alternatieven, Dwingende redenen van openbaar belang en Compensatie. Wanneer op basis van een passende beoordeling wordt geconcludeerd dat sprake is van significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden, dan is een aantal opties denkbaar. De conclusie kan zijn dat de ontwikkeling niet door mag gaan of uitsluitend plaats kan vinden in afgeslankte of aangepaste vorm. In uitzonderlijke situaties kan de ADC-toets worden doorlopen. Dit betreft een (zware) toets waarbij zorgvuldig getoetst dient te worden aan de volgende drie cumulatieve criteria:

    A: alternatieven/oplossingen ontbreken. De vraag is of het plan of project op een andere locatie kan worden gerealiseerd of dat er een alternatieve oplossing voor het plan is die geen of een geringe aantasting van de betrokken Natura 2000-gebieden tot gevolg heeft;
    B: er is een dwingende reden van groot openbaar belang (met inbegrip van sociale of economische redenen). De vraag die beantwoord moet worden is of de realisering van de ontwikkeling op de lange termijn zwaarder moet wegen dan het belang van het behoud van de waarden in een Natura 2000-gebied;
    C: de nodige compenserende maatregelen worden getroffen. De schadelijke effecten van een ontwikkeling moeten worden gecompenseerd. Deze compensatie dient uitgewerkt te zijn in een compensatieplan.

    Let op: een ADC-toets is een zware weg die voor individuele projecten slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan worden toegepast.

  9. Wat betekent intern salderen?
    Intern salderen houdt in dat stikstofeffecten voorkomen kunnen worden door binnen het project zelf maatregelen te treffen. Denk bijvoorbeeld aan het inzetten van elektrisch materieel. De AERIUS Calculator zal binnenkort worden aangepast zodat er een rekentool beschikbaar is voor het intern salderen.

  10. Ik heb een ontwerp-natuurvergunning. Kan deze alsnog worden verleend?
    Ontwerpvergunningen die zijn gebaseerd op de PAS en waarvoor dus nog geen definitief besluit is genomen, zullen door de bevoegde gezagen in principe worden ingetrokken. Er zal dan bekeken moeten worden of het project door een aanpassing of aanvulling van de aanvraag (bijvoorbeeld door nieuw onderzoek) toch vergund kan worden.

  11. Kan een uitbreidingsplan van mijn afval- en recyclingbedrijf leiden tot een toename van stikstofdepositie?
    Uitbreidingsplannen (ook kleinschalig) kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie ter plaatse van stikstofgevoelige habitattypen in een Natura 2000-gebied. Deze toename kan het gevolg zijn van bouwwerkzaamheden in de aanlegfase (bijvoorbeeld als gevolg van de aanvoer van bouwmaterialen naar en grondverzet op de bouwlocatie). Het in gebruik nemen van de uitbreiding (de gebruiksfase) kan ook leiden tot een toename van de stikstofdepositie. Bijvoorbeeld als gevolg van toenemend vrachtwagenverkeer en het in gebruik nemen van nieuwe machines en installaties die stikstof uitstoten.

  12. Ons bedrijf is bezig met de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan om uitbreiding mogelijk te maken. Waar moeten we op letten?
    Initiatiefnemers zullen op op andere wijze moeten aantonen dat hun project geen significant verslechterende of verstorende effecten heeft op Natura 2000-gebieden. Pas daarna kan een toestemming worden verleend. De “collectieve” passende beoordeling van het PAS mag immers niet meer worden gebruikt. Per project zal moeten worden beoordeeld of een natuurvergunning is vereist, en zo ja, of deze kan worden verleend.

    Voor de meeste projecten zijn Gedeputeerde Staten van de betrokken provincie het bevoegd gezag (in een aantal gevallen de minister van LNV). Zij dienen te beoordelen of voor een project een natuurvergunning is vereist. Voor bestemmingsplannen geldt geen natuurvergunningplicht, maar een bestemmingsplan moet wel voldoen aan de eisen van de Wnb. Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan zal dus moeten worden beoordeeld of mogelijk significant negatieve effecten kunnen ontstaan op Natura 2000-gebieden. Dat kan in de vorm van een voortoets en, indien daar aanleiding toe is, een individuele passende beoordeling op bestemmingsplanniveau.

  13. Ik beschik over een onherroepelijke natuurvergunning. Hebben de PAS-uitspraken ook daarvoor consequenties?
    Neen. Wanneer een natuurvergunning voor een project onherroepelijk is geworden, kan daarvan gebruik worden gemaakt.

  14. Hebben de PAS-uitspraken gevolgen voor lopende bestemmingsplanprocedures?
    Voor bestemmingsplannen waartegen nog een beroepsprocedure loopt en waarin beroepsgronden naar voren zijn gebracht die betrekking hebben op de PAS, zijn de PAS-uitspraken van belang.

  15. Kan mijn milieuadviseur bij een stikstofberekening nog steeds gebruik maken van het rekenprogramma AERIUS calculator?
    Met AERIUS calculator kan de stikstofdepositie voor een ruimtelijke ontwikkeling in kaart worden gebracht. AERIUS berekent, op basis van de ingevoerde gegevens, de te verwachten stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelige habitat in een Natura 2000-gebied. De Raad van State heeft geoordeeld dat AERIUS in beginsel bruikbaar is, maar minder geschikt is voor depositieberekeningen op korte afstand van de bron. Het kan dus nodig zijn om aanvullende berekeningen uit te (laten) voeren.

  16. Is er een algemene afstandsnorm tot een Natura 2000-gebied die ik kan hanteren als motivering dat geen significant negatieve gevolgen zijn te verwachten?
    Er is niet in algemene zin een afstandsnorm te geven die gebruikt kan worden als motivering dat significante gevolgen op geen Natura 2000-gebied op voorhand kunnen worden uitgesloten.

  17. Is er een drempelwaarde voor de toename van de stikstofdepositie die gebruikt kan worden als motivering dat er geen significant negatieve gevolgen zijn te verwachten?
    Er is geen drempelwaarde voor de toename van de stikstofdepositie die gebruikt kan worden als motivering dat significant negatieve gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten. Dit betekent dat de onder het PAS-beoordelingskader gehanteerde drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jr niet (meer) bruikbaar is.

  18. Wanneer komt de overheid met oplossingen?
    ‘Nederland zit op slot’ is een veelgehoorde verzuchting na de PAS-uitspraken. Het adviescollege Stikstofproblematiek onder leiding van Oud-Commissaris van de Koning van Noord-Holland Johan Remkes moet van de Minister van LNV in september 2019 met oplossingsrichtingen komen. In april 2020 moeten er voorstellen liggen over een nieuwe (collectieve) aanpak van de stikstofproblematiek die voldoet aan het Europese natuurbeschermingsrecht.

Heeft u nog vragen? Neem dan contact op Wilbert van Eijk via telefoonnumer 088 - 90 80 800, of per e-mail: w.eijk@vil.nl.